بررسی پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان

در این نوشته، نویسنده کوشش کرده است پالیسی افزایش مشارکت زنان را در ادارات خدمات ملکی افغانستان بر اساس اصول و روش‌های علمی بررسی و نقد کند. بررسی ها تحت نظر دکتور رحمت‌الله قلی پور، استاد در دانشگاه تهران انجام شده است.

مقدمه

کابینه دولت جمهوری اسلامی افغانستان در تاریخ 4/12/1398 با تصویب پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی گام مهمی را در راستای افزایش حضور زنان در ادارات دولتی برداشت. جنگ چهل ساله و فراز و نشیب های مختلف در کشور باعث شد زنان از عرصه های مختلف عامه و خصوصی به کلی کنار زده شوند. مشارکت زنان در ادارات دولتی طی چهارسال اخیر به 27.3 رسیده بود و قرار شد تا سال 2020 به 30درصد افزایش یابد. برمبنای آمار بانک جهانی، از سال ۲۰۱۴ بدینسو، سهم زنان در نیروی کار افغانستان کم شد و دلیل عمده ی آن، پایان کار سازمان های غیردولتی و خروج کمک کنندگان بین‌المللی از افغانستان عنوان گردید (پالیسی افزایش مشارکت زنان، ۱۳۹۷، ۳) اما این پالیسی دارای نقص و ضعف هایی می باشد که آن را از جمع خط‌مشی های علمی و موفق دور می کند. همانطور که میدانیم پالیسی ها باید قادر به شناسایی و تمرکز بر مهم ترین جنبه های یک پدیده باشد، به گونه ای که علتها را مدنظر قرار دهد اما در این پالیسی صرفا به یکی از عوامل (خروج سازمان های غیردولتی بین‌المللی) پرداخته شده و توجه و بررسی در مورد سایر عوامل صورت نگرفته است. از طرفی دیگر یک پالیسی باید براساس واقعیت باشد، به گونه ای که بتواند آنچه را که در جامعه بعنوان مسئله عمومی و چالش وجود دارد، به تصویر بکشد اما این پالیسی نتوانسته زمینه های مشخص از واقعیت های عدم حضور زنان با توجه به تجربیات کاری شان را تبیین کند. اصولا زنانی که یک دوره تجربه کاری موفق در بیرون از خانه با هر نهاد داخلی یا خارجی را داشته باشند، با وصف نامساعد بودن محیط، بازهم در تلاش حضور در عرصه های مختلف اجتماعی خواهند بود و فقط ممکن است نحوه ی این حضور تفاوت پیدا کند. همچنین یک الگو باید پالیسی عمومی را تشریح کند در حالیکه در صفحه چهارم این پالیسی مستقیما بیان می شود که ‹‹اما برای تحقق اهداف این پالیسی، راهبردهای عملی که بتواند زمینه ساز استفاده از فرصت های مساوی برای زنان باشد، پیش بینی نشده است››. به همین دلیل، در این نوشته تلاش داریم تا با نقد و بررسی پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی براساس اصول و روش های علمی پالیسی سازی عمومی، نقاط ضعف و قوت آن را بیان کنیم.

بحث اصلی

طرح و تدوین هر پالیسی باید از اصول علمی پیروی کند. پالیسی سازی از وظایف و اعمال حاکمیتی دولتهاست. دولتها در اعمال حاکمیتی تلاش می کنند با تنظیم قواعد و مقررات و تدوین سیاستها، نقش هماهنگ کنندگی  و تنظیم بازار را برعهده گرفته، جهت گیری های کلی جامعه را مشخص و مسائل پیش روی بخش های مختلف را حل کنند. مدیریت دولتی در نقش جدید، بر وظیفه سیاستگذاری و پالیسی سازی دولتها تاکید دارد(قلی پور، 1396، 94 و 96). مسئله پایین بودن مشارکت و حضور زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان جزء مسائل عمومی است، زیرا بعنوان یک مسئله فراگیر و گسترده در سطح کشور مطرح است. این مسئله از بُعد سیستماتیک و سازمانی بدلیل مشکلات موجود در ادارات، عدم وجود و امکان اجرای قوانین مصونیتی برای زنان قابل تامل است.

در علم پالیسی سازی، مسائل را به لحاظ ساختاری به سه دسته ی ساختار نیافته، نسبتا ساختار یافته و خوب ساختاریافته تقسیم بندی میشود. مسئله مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان یک مسئله ساختارنیافته نیست، زیرا برنامه، طرز العمل، بودجه، حامی و پشتیبان دولتی و خارجی برای آن تعریف شده و طرزالعمل دارد. اما در مقابل، نمی توان آن را یک مسئله کاملا “خوب ساختار یافته” تلقی کرد، زیرا نتایج گزینه ها دقیقا مشخص و واحد نیست و تمامی گزینه ها نیز دقیق، مشخص و شناخته شده نیست. بنابراین، پالیسی متذکره جزء مسائل “نسبتا ساختار یافته” بحساب خواهد آمد که طی آن ذینفعان چندگانه، گزینه های بعضا شناخته شده، نتایج نیز تا حدودی قابل درک و بصورت عینی است و نتایج نهایی نیز بصورت توافقی خواهد بود.

مسائل عمومی از نظر چرخه وقوع به چهار وضعیت پنهان، درحال ظهور، جاری و نهادینه شده تقسیم میشود که برای مواجهه با هرکدام از این وضعیت ها، استراتژی ها و پالیسی های واکنشی، انطباقی، تعاملی و پیش نگر مورد استفاده قرار میگیرد(قلی پور، 1396، 116 – 118). به نظر میرسد مسئله کمبود حضور زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان در وضعیت جاری و نسبتا نهادینه شده قرار دارد. به همین دلیل، استراتژی و راهکار مناسب برای مواجهه با مسئله فوق، اتخاذ استراتژی های تعاملی و واکنشی است.

پیچیدگی مسائل عمومی و اجتماعی در بحث زنان در افغانستان موجب دشواری فعالیت پالیسی سازی می شود، به همین دلیل لازم است پالیسی سازی را به مراحل مشخص تجزیه کرد. هارولد لاسول برای نخستین بار فرآیند خط‌مشی گذاری را به هفت مرحله تقسیم کرد که به شرح ذیل می باشد:

تعریف و شناسایی مشکل در صفحات 5 و 6 این پالیسی در یک بُعد بصورت رضایت بخش انجام شده و تقاضای پالیسی نیز بر طبق ادعای متن قانون به شکل منطقی مطرح شده است که به منظور حل مشکلات و موانع مربوط به حضور زنان در ادارات خدمات ملکی، تقاضای ارائه ی راهکارها و راه‌حل ها از کارکنان مختلف شاغل در ادارات خدمات ملکی (زنان و مردان) صورت گرفت تا تجربیات و راهکارهای خود را بصورت تقریری یا تقریری در اختیار کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدمات ملکی قرار دهند. اما در بحث شکل دهی گزینه ها، در این پالیسی چیزی نمی بینیم و هیچ نامی از گزینه ها و راهکارهای مختلف به میان نیامده است و فقط چند راهکار محدود، غیراساسی و با کارایی پایین (1-شناسایی مستمر مشکلات، چالشها و محدودیت های زنان در ادارات خدمات ملکی 2- اصلاح و بازطراحی مراحل استخدام 3- در نظر گرفتن بست های کلیدی برای زنان بصورت استثنایی 4- ظرفیت سازی 5- دیتابیس براساس جنسیت 6- تامین مصئونیت در محیط کار 7- نشر داستان های زنان موفق در ادارات خدمات ملکی 8- هماهنگی با ادارات مختلف و…) مورد توجه قرار گرفته است. از میان این راهکارهای ناکافی، دو یه سه مورد آن بیشتر در مرحله عمل مشاهده شده و سایر موارد دست نخورده باقی مانده است. در بحث ارزیابی پالیسی باید گفت که در بعضی موارد نتایج موثر و مفیدی حاصل شده است. افزایش حضور زنان در آزمون ورودی استخدام در اداره شناسنامه الکترونیک، افزایش در ثبت نام زنان برای تحصیل در انستیتوت خدمات ملکی، تقرر و فعالیت چندین زن در بست های عالیرتبه خدمات ملکی و سخنگویان کمیسیون ها باعث افزایش انگیزه برای زنان کشور به منظور حضور مفید و موثر در عرصه های مختلف شده است. اما نقاط ضعف این پالیسی در چند بُعد، اساسی بوده است که تحت عنوان ضعف توانمندی ها و ظرفیت های زنانی است که به بست های عالیرتبه معرفی شده اند. عملکردهای دستوری و فشاری، بدون طی کردن سلسله مراتب و کسب تجربیات برای کمتر انسانی میتواند نتایج رضایت بخش در همه ابعاد را به دنبال داشته باشد. این پالیسی در زمینه ظرفیت سازی در کوتاه مدت، اصلاح رویکرد و ایجاد نگرش مثبت به زنان برای حضور شغلی و نشان دادن توانایی ها و استعدادهای ویژه و استثنایی زنان با مشکل جدی مواجه بوده است. بنابراین، در مرحله هفتم پالیسی سازی (تعریف مجدد مشکل) باید به این نقاط ضعف در پالیسی بطور جدی پرداخته شود.

خط مشی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان تحت تاثیر چهار طرف اصلی بازیگران شکل گرفته است. این پالیسی در نتیجه کار دولت، بخش عمومی، نهادهای بین المللی و گروه های ذینفع فعال در حقوق زنان شکل گرفته است. در ساختار پالیسی افزایش مشارکت زنان باید به چهار مورد حقوق زنان (Rights)، نیروهای تاثیرگذار در پالیسی (Powers)، واقعیت ها (Facts)، قوانین و مقررات(Rules) و ابزارها و وسایل تطبیق پالیسی (Inducement) توجه صورت گیرد. اثر، خواست و اهداف هرکدام از این جهت ها بطور مفید و موثر تعریف شود تا از فحوای آن بتواند منافع ملی افغانستان را تامین کند.

در بحث مدل های پالیسی سازی باید ذکر کرد که پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان از نوع رویکرد خردگرایی نیست، زیرا اطلاعات کامل نسبت به همه راه حل ها وجود ندارد. یکی از بزرگترین چالش ها در افغانستان نبود منابع و بانک های اطلاعاتی برای ارائه اطلاعات دقیق و تقریبا کامل به مدیران و تصمیم گیرندگان است. بنابراین، پالیسی متذکره را میتوان یک پالیسی با رویکرد واقع گرا (فقط در مرحله شناسایی مشکل) در نظر گرفت. هدف پالیسی ساز در این رویکرد، یافتن استراتژی قابل اجرا با توجه به زمان، شرایط فیزیکی، امکانات مالی و بودجه ای است که قانون اساسی، دولت و نهادهای کمک کننده بین المللی این امکانات را فراهم می کنند. در بحث الگوی واقع‌گرا، این پالیسی از مدل گروهی به حساب می آید زیرا گروه های ذی‌نفوذ و دارای قدرت نقش اصلی را در پالیسی سازی ایفا می کنند. زنان کم سن وسال که وابسطه به حلقه قدرت هستند، بدون داشتن هیچگونه تجربه کاری یا تحصیلات عالی در پًست های بلندرتبه و پالیسی ساز دولتی قرار می گیرند در حالیکه بسیاری از افراد با تحصیلات عالی و تخصص کاربردی در پًست های پایین کار می کنند و یا اینکه نمی توانند جایی در دولت برای خود پیدا کنند، در حالیکه میشد با استفاده از الگوی تدریجی(افزایشی) به نتایج بهتر، ملموس تر، با هزینه های کمتر و کاربردی تر دست یافت. در حال حاضر یکی از نقاط ضعف عمده این پالیسی، عدم توانمندی و ظرفیت های پایین بسیاری از زنان شاغل در پست های بلندرتبه دولتی است. الگوی تدریجی کمک می کند پالیسی سازی بصورت یک فرآیند سیاسی در طی زمان و بصورت تدریجی و با تغییرات جزئی در پالیسی های گذشته شکل بگیرد. آنچه که در این فرآیند مورد توجه و تاکید است، یافتن راه حل هایی است که بتواند با استفاده از تجربیات گذشته وضعیت جدیدی با رضایت همه ی گروه های ذینفع ایجاد کند. زیرساخت های لازم برای افزایش حضور زنان باید ابتدا تامین میشد، قوانین و مقررات کافی و همچنین پشتوانه های اجرایی برای دفاع از زنان و همچنین مصونیت آنان در ادارات باید تامین میشد تا مورد تعرض و سواستفاده های مختلف قرار نگیرند (شایعات و سروصداهای مبنی بر سواستفاده های جنسی یا آزار جنسی در جامعه ناشی از نبود همین زیرساخت هاست)

در فرآیند دستورگذاری و قرار گرفتن موضوع افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی از قالب دستور کار سازمانی و رسمی و از مدل ابداع بیرونی استفاده شده است. و دستورکار بصورت تنظیم از بالا به پایین بوده است. در رویکردهای از بالا به پایین، فرض بر اینست که اهداف پالیسی را پالیسی سازان دولت مرکزی براساس رویکرد عقلایی تعیین می کنند و در اجرا، بین هدف گذاری ها واعمال مرتبط با دستیابی به آنها تعامل وجود دارد. پالیسی افزایش مشارکت زنان نیز توسط خود دولت تدوین و اجرا شده است. در حالیکه با وجود نظام متمرکز ریاستی، مسئله ی تامین زیرساخت و تسهیل سازی های فرهنگی، امنیت شغلی و بسترسازی های مختلف باید با مدل ابداع بیرونی و بسیج افکار عمومی صورت میگرفت و شالوده ی اصلی برای هماهنگی و همسویی بیشتر پالیسی و جامعه، از طریق تنظیم دستورکار از پایین به بالا صورت میگرفت.

 در بحث اجرای پالیسی باید به ده سوال ذیل پاسخ ارائه گردد:

1. آیا آنچه در مرحله اجرای پالیسی رخ میدهد، همان اهداف پیش بینی شده پالیسی ها هستند؟

اگر هدف صرفا افزایش حضور زنان باشد، بله. اما اگر هدف برابری جنسیتی باشد، اهداف پیش بینی شده محقق نشده است

• مشکلات و تنگناهای اجرای مناسب این پالیسی چیست؟

مهمترین تنگنای این پالیسی، عدم انجام کار تحقیقاتی و علمی دقیق به منظور شناخت دقیق چالشها و مشکلات زنان برای حضور اجتماعی و سیاسی و همچنین برخورد سلیقه ای و گروهی با بحث حضور زنان در ادارات خدمات ملکی است. از طرفی دیگر، به اقرار متن پالیسی متذکره، راهکارهای دقیق و علمی برای تطبیق این پالیسی پیش بینی نشده است.

• برای اجرای مناسب پالیسی چه مواردی باید رعایت گردد؟

انجام کار تحقیقاتی دقیق و آسیب شناسی حضور زنان در اجتماع، شناسایی چالش های اصلی و مادر، ایجاد زمینه های ارتقاء ظرفیت ها برای زنان، ایجاد روحیه و شرایط برای انجام رقابت در سطح مجموع جامعه برای زنان، نظارت و اصلاح مستمر پالیسی های مربوط به حضور و مشارکت زنان و…

• آیا نمی توان به برآورد مسائل اجرایی در ادارات خدمات ملکی پرداخت؟

با شناسایی درست مسئله و شناخت نسبی از محیط و عوامل تاثیرگذار بر مسئله و دراختیار گرفتن راهکارها و نظرات کارشناسانه میتوان به برآورد درست از مسائل اجرایی در ادارات خدمات ملکی رسید.

• بصورت کلی قابلیت اجرای این پالیسی را تحلیل کنید

این پالیسی باتوجه به اینکه با رویکرد تنظیم از بالا به پایین در دستور کار قرار گرفته، در بخش عوامل درونی، با موانع جدی که باعث توقف این برنامه شود، مواجه نیست، زیرا تمامی ابعاد درونی مسئله در اختیار و تحت کنترل دولت قرار دارد. در بخش عوامل بیرونی نیز، با وجود فشارهای خارج کشور بدلیل ضعف و نقص در پالیسی، واکنش های اجتماعی داخل کشور و ضعف در نتایج ملموس و مورد انتظار، بازهم دولت با چالش معناداری در بحث تطبیق این استراتژی مواجه نیست. اما افکار عمومی جامعه در سلیقه و نحوه ی برخورد با مسئله اشتغال زنان منتقد و معترض هستند. با این وجود، قابلیت اجرایی پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارت خدمات ملکی افغانستان بالا است.

• رویکرد اجرایی آن چگونه است؟

رویکرد این پالیسی را میتوان “رویکرد عقلانیت سازمان” تلقی کرد، زیرا کمیسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی بعنوان تطبیق کننده ی این پالیسی، مسئول اجرا و تطبیق آن می باشد

• ابزار اجرا را تحلیل کنید

هود (1986) طبقه بندی نظام یافته ای در بحث ابزارهای اجرای خط مشی ارائه می کند. او نشان میدهد که دولتها در برخورد با مشکلات عمومی به روش های زیر عمل می کنند:

• استفاده از اطلاعاتی که در دسترس دارند (اطلاعات)
• استفاده از قدرت قانونی (اختیار)
• استفاده از پولی که در اختیار دارند (خزانه)
• استفاده از سازمان های رسمی که در اختیار دارند (سازمان ها)
• اجرای موفق را تحلیل کنید

اجرای موفق زمانی حاصل میشود که پالیسی دقیقا با منابع پیش بینی شده، در زمان مشخص، مشکلات و مسائل عمومی را حل کرده باشد و باعث بروز چالش و مشکل بزرگتری نشده باشد. اما پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی به نظر من اجرای موفقی نداشته است، زیرا غیر از رسیدن به 30درصد مشارکت، سایر اهداف این پالیسی محقق نشده است.

• موانع اجراء را تحلیل کنید

باتوجه به اینکه پالیسی متذکره یک پالیسی دولتی است، موانع اجرای برنامه های دولتی به شرح ذیل می باشد: نبود مبنای تئوریک، کمبود منابع، نقش ضعیف گروه های هدف، شرایط محیطی، عدم مشارکت گروه های مختلف در تدوین پالیسی (فقط بعضی گروه ها تجربیات و پیشنهادات شان را ارائه کرده اند)، تعارض پالیسی با ارزش های افراد، جزئی نگری و تک بُعدی شدن پالیسی، عدم تمایل به اجرای آزمایشی و…

 پالیسی افزایش مشارکت زنان با تمام این موانع و چالشها مواجه بوده است.

1. ساختار اجرایی پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی را ترسیم کنید؟

نتیجه گیری

پالیسی افزایش مشارکت زنان در ادارات خدمات ملکی افغانستان که در حوت 1397 توسط کابینه دولت جمهوری اسلامی افغانستان تصویب گردید، اهداف اساسی خود را در ارتقاء سطح مشارکت زنان تا 30درصد، ایجاد تساوی جنسیتی و تامین زمینه های کافی برای افزایش حضور زنان در عرصه های مختلف اجتماعی قرار داد. این پالیسی بطور کلی بصورت غیرحرفه ای و غیرکارشناسانه (به اعتراف متن این پالیسی) تدوین شده بود. در بعضی از بخش ها توانسته عملکرد خوبی داشته باشد، اما در برآورده نمودن اهداف اصلی این پالیسی تقریبا ناکام بوده است. این پالیسی مراحل علمی و عملی پالیسی سازی را طی نکرده و برمبنای اطلاعات ناچیز تدوین شده است. این پالیسی نتوانسته تغییر معناداری در مشکلاتی که زنان شاغل در ادارات با آن مواجه هستند ایجاد نماید و هنوز نقش و کارکرد زنان بعنوان نیمی از پیکره ی جامعه (به اذعان متن پالیسی متذکره) ملموس و قابل مشاهده نیست. به همین دلیل، لازم است نهادها و بازیگران دخیل در تدوین پالیسی ها و استراتژی های مربوط به حضور اجتماعی، سیاسی، ورزشی، فرهنگی، اقتصادی و… زنان با استفاده از روش های علمی، توسط پژوهشگران خبره و با کارشناسی دقیق و چندبُعدی اقدام به شناسایی مشکلات، دستورگذاری، پالیسی سازی، اجرا و ارزیابی آن اقدام نمایند تا از هدر رفت زمان و منابع جلوگیری شده و تغییر معناداری در افزایش حضور مثمر و مفید زنان در عرصه های مختلف ایجاد شود.

در باره نویسنده

حمید عزیزی دانش آموخته رشته‌‌ اداره و تجارت از کشور ایران است. عزیزی دوره ماستری را در رشته اداره و تجارت در دانشگاه بین‌المللی امام خمینی به اتمام رسانیده و اکنون دانشجوی مقطع دکتورا در دانشگاه تهران است. حمید عزیزی برای حدود پنج سال از سال ۱۳۹۵ الی ۱۳۹۸ در دانشگاه‌های خصوصی افغانستان مشغول تدریس بوده است.